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市人民政府办公室关于进一步加强政府性债务管理工作的通知

文       号 : 咸政办发〔2019〕29号 信息分类: 政府文件

发文机构: 新凤凰彩票办公室 成文日期: 2019年11月05日

名       称: 市人民政府办公室关于进一步加强政府性债务管理工作的通知

咸政办发〔2019〕29号

各县、市、区人民政府,市政府各部门,咸宁高新区管委会:

根据《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)和《省人民政府关于规范政府举债融资行为防范和化解债务风险的实施意见》(鄂政发〔2017〕38号)精神,为有效防范化解地方政府债务风险,坚决打好防范化解重大风险攻坚战,现就进一步加强政府性债务管理的有关事项通知如下:

一、健全政府举债融资机制

(一)坚持举债融资的原则和底线。

严格落实政府债务限额管理和预算管理,正确处理好举债与发展、稳增长与防风险的关系,做到举债与偿债能力相匹配、发展与地方财政收支能力相适应,严禁超出限额举借政府债务,严禁超越财政承受能力列建设计划,严禁建设各类形象工程、政绩工程,严禁审批没有明确资金来源、建设内容、建设主体的政府投资项目,坚决制止和查处各类违法违规举债或变相举债行为。

(二)明确政府举债的主体和方式。

市、县两级人民政府需要举借债务的,依程序向省人民政府申请转贷。市、县应在批准的政府债务限额内,结合自身经济社会发展状况适度举借债务。除转贷地方政府债券、外债转贷外,各级人民政府及所属部门不得以任何方式举借债务,不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保;不得以文件、会议纪要、领导批示等形式,要求或决定融资平台公司等企业为政府举债或变相为政府举债;公立学校、医院等公益性事业单位不得为政府建设项目融资或提供担保;金融机构等不得违法违规向地方政府及所属部门提供融资。

(三)规范政府债务举借的限额和流程。

1.政府债券。各级财政部门根据政府批准的政府投资计划,在上级批准的限额内申报政府债券转贷额度;各部门根据转贷额度编制项目实施方案,报同级财政部门审核,经同级政府批准后报省财政厅。各级财政部门根据省财政厅下达的转贷额度,及时编制预算调整方案,报同级人大批准执行。

2.外国政府贷款。由项目单位向同级政府提出申请,经批准后逐级上报,经国家部委批复后组织实施。

二、规范融资举债行为

(一)规范政府投资项目建设行为。

1.严格落实“三库”管理。各级政府及所属部门要按照科学审慎的原则,强化财政承受能力评估论证、项目可行性研究、资金筹措方案论证等前期工作,做实政府投资项目策划库、前期项目库、建设库,经集中研究、审定、批复后,确定年度政府投资项目计划。同时,建立专项债券项目库,形成储备、发行、建设的滚动接续机制。

2.明确项目资金来源。政府直接投资项目,所需资金通过发行地方政府债券、统筹上级专款、本级预算安排、单位自筹(主要针对差额事业单位的财政补贴项目)等方式落实。对不能落实资金来源、建设内容、建设主体的项目,一律不予审批立项。不得违规举债,不得由施工单位垫资建设,不得擅自变更项目建设内容。

3.严格预算审批程序。年度政府投资项目计划依法履行预算审批程序,项目绩效目标与部门预算编制同步申报、同步审核、同步批复。

(二)规范土地开发行为。

1.明确实施主体。各级土地储备机构(本级为市土地收购储备中心,下同)承担土地储备开发具体实施工作。按照政府主导、市场化运作的原则,自然资源和规划部门编制土地储备三年滚动计划和年度土地准备计划,按照待储备的宗地规划,编制土地开发方案。

2.规范资金筹措和管理。土地储备资金来源为本级预算安排资金和地方政府专项债券资金,实行专账核算。其中:土地储备专项债券资金依规纳入政府性基金预算管理,支出对应明确到具体土地储备项目。资金拨付、使用、预决算等管理,严格按照土地储备专项债券管理相关规定执行。

(三)规范PPP项目建设行为。

1.规范PPP项目融资。严格执行国家PPP政策,项目限定于基础设施及公共服务领域,杜绝PPP模式泛化滥用。各级政府及所属部门参与政府和社会资本合作项目、设立政府出资的各类投资基金时,不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金,不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失,不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益,不得对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款变相举债,也不得通过违规扩大政府购买服务范围和期限等方式变相融资举债。 

2.严格执行“两个论证”。依规开展PPP项目物有所值评价和财政承受能力论证工作,物有所值评价方案评分低于60分,或财政承受能力论证报告中PPP项目累计支出超出当年一般公共预算支出的10%,不得采取PPP模式。

3.明确项目开发重点。用好10%的红线空间,当PPP项目支出接近一般公共预算支出的5%时,重点开发有经营收入的可行性缺口补助类项目;当PPP项目支出超过一般公共预算支出的5%时,不得申报政府付费类项目。

(四)规范政府购买服务行为。

1.坚持原则。坚持先有预算、后购买服务的原则,所需资金应在年度预算和中期财政规划中据实安排。要充分考虑实际财力水平,妥善做好政府购买服务支出与年度预算、中期财政规划的衔接,保障服务承接主体合法权益。

2.明确要求。政府购买服务内容应严格限制在属于政府职责范围、适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的服务事项,重点是预算安排的基本公共服务项目。

3.统筹兼顾。党中央、国务院统一部署的棚户区改造、易地扶贫搬迁工作中涉及的政府购买服务事项,严格按照相关规定执行;新开工的棚改项目,不得以政府购买服务名义实施工程建设或变相举债;暂时未纳入指导性目录又确需购买的服务事项,应当报同级财政部门审核后调整实施。

(五)规范融资平台公司投融资行为。

1.进一步规范融资平台公司的举债融资行为,依法合规开展市场化融资,严禁将公立学校、公立医院、公共文化设施、公园、公共广场、机关事业单位办公楼、市政道路、非收费桥梁、非经营性水利设施、非收费管网设施等公益性资产及储备土地使用权计入申报企业资产。

2.加快推进融资平台公司转型,厘清融资平台公司与政府的关系,逐步剥离政府融资职能,实现融资平台公司与政府彻底脱钩。加强融资平台公司制度体系和风险体系建设,明确转型定位,加快推动融资平台公司依托自身信用和偿债能力向资本市场融资,以自有、合规、非公益性资产进行抵质押融资,规范发行企业债、短期融资债等。

3.融资平台公司利用债券资金支持的募投项目,应严格执行项目资本金制度,并建立市场化的投资回报机制,形成持续稳定、合理可行的预期收益。申请发行企业债券时,必须依法确保公司资产的真实有效,必须具备真实足额的注入资本金,应主动公开声明不承担政府融资职能,发行债券不涉及新增地方政府债务。

(六)规范公益性事业单位项目建设行为。

1.公益性事业单位项目建设应量力而行,项目申请经主管单位批准后,报政府有关部门审核,依规比照政府投资项目进行管理,严禁擅自建设新项目。

2.项目申报单位要依规通过争取上级专款、政府债券资金安排、本级预算安排、统筹自有经营性收入等方式足额筹集项目资金,不得留有缺口。严禁违规举债、职工集资、由施工单位垫资建设等。

3.市属大、中专院校以及医疗机构等确需举债融资的,要编制年度债务收支计划,明确以融资项目收入偿还本息,严禁新增政府隐性债务。举债申请报经主管部门批准、财政部门备案评估后,方可实施。

三、加强债券资金使用管理

(一)明确债券资金使用方向。

地方政府一般债券用于保障没有收益的公益性项目建设,地方政府专项债券用于支持有一定收益的公益性项目建设,两类债券均不得用于经常性支出和楼堂馆所等中央明令禁止的项目支出。

(二)加强债券资金管理。

将地方政府债券资金分类纳入政府一般公共预算和基金预算管理。按程序拨付资金,不得闲置、挤占和挪用,不得改变资金用途,原则上新增地方政府债券资金必须当年使用完毕。

(三)强化跟踪监督和绩效评价。

建立健全“举债必问效、无效必问责”的政府债务资金绩效管理机制,推进实施地方政府债务项目滚动管理和绩效管理,加强建设项目的跟踪监督和绩效评价,将债券资金安排项目纳入重点评价范围,将绩效目标实现度与单位资金安排挂钩。对资金使用效率不高的单位,相应削减其经常性经费预算;对长期未开工的项目,及时收回资金并调整投资计划;对已开工但进展缓慢、资金使用和管理不规范的项目,要加强督办整改,并依照相关规定追究责任。

(四)建立健全风险应急处置机制。

市政府对县级政府债务实行不救助原则。各地要按照分级负责和“谁举借、谁使用、谁偿还”原则,落实偿债责任和风险防控责任,建立健全本地区政府性债务风险应急处置机制。坚持预防为主、预防和应急处置相结合,加强风险监控,定期排查风险隐患和实施风险评估。发生风险事件,应立即启动应急响应,并按要求及时逐级报告有关情况。

四、明确分类偿还措施

(一)按期兑付到期政府债务。

市、县两级应统筹安排财政资金,合理申报再融资债券,按期偿还到期地方政府债务,其中,一般债务主要以一般公共预算收入偿还,专项债务以对应的政府性基金或专项收入偿还。

(二)妥善化解存量债务。

融资平台公司举借的存量隐性债务继续依规由其持有,对应资产属于公共服务领域的,各级政府要多渠道筹措资金,通过统筹预算资金、盘活存量、资产出让等方式化解。对截至2014年末融资平台公司为政府公益性项目举借且确需财政资金偿还的存量隐性债务,由各级财政部门结合债务性质、本地区限额和财政承受能力,提出隐性债务置换申请,经同级政府批准后报省财政厅。获批置换后,其对应资产应同步划转。

融资平台公司其他债务按照“谁举借、谁负责”的原则,由举借的融资平台公司通过项目收入偿还,对项目自身运营收入不足以还本付息的债务,通过依法注入优质资产、加强经营管理等措施,提高项目盈利能力,增强偿债能力。

暂停土地出让收入各项政策性计提,按原计提比例统筹资金,用于偿还保障性安居工程、教育、水利等领域债务。

五、强化组织保障

(一)落实工作责任。

各县(市、区)要全面落实党中央、国务院决策部署和省委、省政府工作要求,切实担负起本地区防范化解政府债务风险的主体责任。各级财政、发改、国资、审计、金融监管等部门要认真落实上级工作要求,明确分工、压实责任,加强沟通协调,建立联合防控机制,实现跨部门监测和数据共享。

(二)强化管理职能。

各县(市、区)要强化政府债务管理职能,设立专职管理机构,加强人员配备,提高业务素质,穿透式参与到项目审核、债务举借、资金使用、债务偿还等环节,实现全方位监管。市债务主管部门要加强对县(市、区)的指导,动态监测、预警债务风险,检查违规融资举债行为。

(三)建立激励约束机制。

对全面落实债务管理政策、有效控制债务规模、有力化解债务风险的地方给予通报表扬;对政策落实不到位、债务规模长期偏高、化解债务风险不力的地方给予通报批评并严肃追责问责。对发现的问题线索,及时移交有关部门依法依规处理。

(四)创新融资担保方式。

市、县两级可结合财力实际设立或参股担保公司(含各类融资担保基金公司),鼓励社会资本参与政府出资的融资担保公司,推动开展融资担保公司信用评级,提升市场化融资能力。鼓励政府出资的担保公司依法依规提供融资担保服务,地方政府在出资范围内对担保公司承担责任。

(五)推进债务信息公开。

各级财政部门要严格按照《地方政府债务信息公开办法(试行)》(财预〔2018〕209号)规定,完善地方政府债务信息披露机制,认真组织开展地方政府债务信息公开工作,增强地方政府债务信息透明度。

附件:地方政府融资举债负面清单

新凤凰彩票办公室

2019年10月22日

(此件公开发布)

附件

地方政府融资举债负面清单

责任主体

序号

清 单  内  容

各级、

各部门

1

不得以文件、会议纪要、领导批示等形式,要求企业为政府举债或变相为政府举债;

2

不得为平台公司出具承诺函、担保函等形式承诺兜底回购;

3

不得将公益性资产、储备土地注入平台公司等国企;

4

不得承诺将储备土地预期出让收入作为偿债资金来源;公立学校、医院等不得为政府建设项目融资或提供担保;

5

不得同意、批准或者要求地方国有企业、事业单位等增加政府隐性债务,或为其债务承担偿债责任;

6

不得承诺回购社会资本方的投资本金、承担投资本金损失、承诺最低收益、固定回报、假借PPP项目变相举债;

7

不得将建设工程、融资行为作为政府购买服务项目,或利用、虚构政府购买服务合同变相举债;

8

不得以任何方式虚构或超越权限签订应付(收)账款合同帮助融资平台公司等企业融资;

9

不得以棚户区改造、易地扶贫搬迁名义违法违规或变相举债增加隐性债务;

10

不得违规在国有企业兼职(党政机关公务人员);

11

不得通过金融机构排名、财政资金存放、设立信贷目标等方式,施压金融机构向政府建设项目提供融资;

12

不得在没有预算及合法协议的情况下向企业拨付资金。

各级地方金融机构

13

严禁要求或接受各级党委、人大、政府及其部门出具担保性质文件或者签署担保性质协议;

14

严禁通过政府投资基金、PPP、政府购买服务等形式违规向政府提供融资;

15

不得存在除购买政府债券外直接或通过国有企事业单位等间接渠道为政府及其部门提供任何形式的融资;

16

不得违规新增政府融资平台公司贷款等。

各级地方融资平台

17

不得利用没有收益的公益性资产、不具有合法产权的经营性资产抵质押贷款或发行信托债券和资产证券化产品等金融产品融资;

18

不得超越自身承受能力投资,以各类债务资金作为政府建设项目资本金;

19

不得将纯公益性项目作为募投项目申报企业债券;

20

募投项目若有取得投资补助、运营补贴、财政贴息等财政资金支持情形的,不得超出财政承受能力范围。

项目审批部门

21

不得超财政承受能力列建设计划,不得建设各类形象工程、政绩工程;

22

对准备工作不到位、配套资金未落实的项目不予安排省预算内投资、不予申报中央预算内投资;

23

对不能落实资金来源、建设内容、建设主体的项目不予立项。

附件:
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